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国家区域经济战略手册(2020年版)

原文发表于: 2020-12-10 19:00

国家区域经济战略手册(2020年版)

国家区域经济战略手册(2020年版)

【正文】

一、国家区域经济战略是畅通内循环的最重要路径

资本市场改革战略(资本市场改革手册(2020年版))、国家区域经济战略以及金融对外开放战略是国家目前正协同推进的三大战略,是畅通内循环、打通外循环的最重要路径,同样也是未来的政策集中指向和主要作业方向。特别是,稳增长、“两新一重”建设、畅通国内大循环以及南北与东西差距不断被拉大的背景下,国家区域经济战略不仅具有战略意义,也更具实践意义。

(一)2019年以来国家区域经济战略动作不断、力度较大

2019年以来国家区域经济战略规划动作不断,力度之大实属罕见。这些国家区域相关的政策文件包括但不限于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》、国家级经开区、中部地区崛起、城镇化部际联席会议、新批6个自贸区、新批7个国家自主创新示范区、新批2个国家农业高新技术产业示范区、跨境电子商务综合试验区、江西内陆开放型经济试验区以及中韩(长春)国际合作示范区、广西百色重点开发开放试验区、海南自由贸易港建设总体方案、深圳中国特色社会主义先行示范区等20余项国家级区域经济战略规划。

可以预见的是未来中国无论是人口抑或是资源,均将向城市群、都市圈以及与之相邻的区域集聚,以点带面、以面带面的格局正逐步形成。

(二)未来的国家战略将以突破省域经济模式的跨区域经济战略为主

如果将2020年4月9日印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(抓住这一轮政策与制度红利)考虑在内,则可以发现未来着力点将主要以国家经济区域为翘板贯彻实施、逐步展开,政策传导也主要以它们为主,以突破传统的省域经济模式。

基于此我们也就更有理由相信,每一次国家区域战略的规划与布局必然孕育着中长期的作业机会。事实上中国经济犹如凹凸不平的丘陵,实践中很难有一项政策能够起到包治百病的效果,而只能突破传统省域经济的模式,将不同经济发展水平的区域连在一起,使丘陵尽量变成平原,避免风险积聚在某一区域的同时,亦能保证政策传导能够更加顺畅。可以说,中国经济的发展过程同时也是国家区域经济不断重构的过程,而中国的行政区域一定程度上阻碍了生产要素的自由流动,同时也使得生产要素向国家重要经济区域不断集中,通过不断重构国家经济区域,正是为了推动各类要素的自由流动,这本就是畅通内循环的内在要义。

(三)五份政策文件大致能够说明国家区域经济战略的重要性

政策导向上看,大致有五份政策文件能够说明国家区域经济战略的重要性:

1、2019年5月28日国务院发布的《关于推进国家级经济技术开发区创新提升、打造改革开放新高地的意见》(国发(2019)11号)明确提出:(1)支持国家级经开区区内企业开展上市、业务重组等。(2)支持符合条件的国家级经开区申请设立综合保税区。(3)支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组……开发运营特色产业园等园区。(4)持国家级经开区按程序开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点。(5)加强与相关投资基金合作,充分发挥产业基金、银行信贷、证券市场、保险资金以及国家融资担保基金等作用,拓展国家级经开区发展产业集群的投融资渠道。(6)支持在有条件的国家级经开区开展资本项目收入结汇支付便利化、不动产投资信托基金等试点。

2、2020年4月30日,证监会发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发(2020)40号)和《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)(征求意见稿)》(银行视角如何看公募REITs?)明确优先支持京津冀、长江经济带、雄安新区、粤港澳大湾区、海南、长三角等以及支持国家级新区、有条件的国家经开区开展基础设施REITs基金试点。

3、2020年4月9日,发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(发改规划(2020)532号)提及要实现1亿非户籍人口在城市落户目标和新型城镇化规划圆满收官,意味着目前的城市圈和部分城市也将会明显扩容,而“两新一重”亦写在十四五规划中,被作为拓宽投资究竟的重要方向。

4、2020年7月17日,国务院发布《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》(国发〔2020〕7号),明确提出:

(1)支持国家高新区更好服务于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略实施。

(2)鼓励以国家高新区为主体整合或托管区位相邻、产业互补的省级高新区或各类工业园区等,打造更多集中连片、协同互补、联合发展的创新共同体。支持符合条件的地区依托国家高新区按相关规定程序申请设立综合保税区。

(3)鼓励有条件的地方整合国家高新区资源,打造国家自主创新示范区。

(4)鼓励商业银行在国家高新区设立科技支行。支持金融机构在国家高新区开展知识产权投融资服务。大力发展市场化股权投资基金。引导创业投资、私募股权、并购基金等社会资本支持高成长企业发展。鼓励金融机构创新投贷联动模式,积极探索开展多样化的科技金融服务。

(5)创新国有资本创投管理机制,允许园区内符合条件的国有创投企业建立跟投机制。支持国家高新区内高成长企业利用科创板等多层次资本市场挂牌上市。支持符合条件的国家高新区开发建设主体上市融资。

5、2020年10月发布的十四五规划(全面剖析十四五规划)明确提出“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略……优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

(四)中国区域经济正不断洗牌,并向国家主要经济区域聚集

三十多年以来,中国的区域经济正日益发生着重要的变化,经济总量向国家主要经济区域不断集中,同时南北差距与东西差距甚至有不断拉大的趋势(如经济总量超过万亿的17个城市中只有天津、青岛和郑州属于北方,亦只有重庆和成都属于西部),同时各省内部亦有不断分化的倾向(如江苏的苏南与苏北、广东的粤东与粤西以及单核畸形发展的强省会等等)。

1、219家国家经开区和169家高新区已基本贡献全国经济总量的1/4左右

根据商务部提供的信息,国家经开区的对外贸易、利用外资和工业增加值均占全国的五分之一左右,而目前219家国家级经开区和169家国家级高新区的GDP规模分别达到12万亿元左右,占全国GDP规模的比例也均在12-13%之间,也即二者合计贡献了全国经济规模的1/4左右。

2、长三角城市群和粤港澳大湾区的经济总量已达到全国的1/3以上

考虑到长三角城市群和粤港澳大湾区的经济总量分别达到全国的20%和15%左右,意味着这两大城市群的经济总量合计已达全国规模的1/3以上,同时最具消费能力的群体以及政策鼓励方向也主要集中于这两大经济区。特别是考虑到两大经济区还可以进一步辐射长江中游以及西部地区,因此稳住两大经济区、国家经开区和高新区基本上可以相当于稳住了中国经济。

3、直辖市、省会城市以及计划单列市汇集中国经济总量的40%左右

目前我国4个直辖市、27个省会城市以及5个计划单列市的经济总量合计达到40万亿,约占中国全部经济总量的40%左右。以2019年数据为例,

(1)4个直辖市的经济总量合计达到11.12万亿,占中国经济总量的1/8。其中上海3.82万亿、北京3.54万亿、重庆2.36万亿、天津1.41万亿。

(2)27个省会城市的经济总量合计为21万亿,占中国经济总量的21%。其中超过万亿省会城市分别为广州2.36万亿、成都1.70万亿、武汉1.62万亿、杭州 1.54万亿、南京1.40万亿、郑州1.16万亿、长沙1.16万亿。

(3)5个计划单列市的经济总量合计为6.37万亿,占中国经济总量的6.40%,其中深圳2.69万亿、宁波1.20万亿、青岛1.17万亿、大连0.70万亿以及厦门0.60万亿。

(五)关注节点城市、都市圈、城市群与“两新一重”

1、节点城市:中心城市、计划单列市以及副省级城市

节点城市是推动都市圈、城市群发展的关键,这里的节点城市主要包括中心城市、计划单列市以及副省级城市(三个概念相互之间有一定融合性)。

(1)国家中心城市是住建部于2005年在《全国城镇体系规划》中首次提出,其真正设立始于2010年,截至目前我国共有北京、天津、上海、重庆、广州、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市,即四个直辖市和五个省会。不过近年来济南、青岛、大连、沈阳、杭州长沙、长沙 、南京、南昌、昆明、合肥等均提出过申请国家中心城市。这主要是因为相较于自贸区、国家级新区来说,国家中心城市的数量仍然较少,未来扩容空间是有的。

(2)1994年为进一步加强城市的辐射作用,我国将重庆(直辖后被取消)、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、大连、青岛、深圳、厦门、宁波、济南和杭州等16个城市列为副省级城市(重庆直辖后为15个),由所在省和中央实行双重领导,比一般地级市拥有更大的经济自主权。

(3)在15个副省级城市之外,我国又将其中的大连、青岛、宁波、厦门和深圳列为计划单列市,即其享受着省一级的经济权限(财政直接与中央挂钩、无须上缴省级财政),政治地位相对较高(和副省级城市相当甚至更高)。

2、打造“一省双核”或“一省多核”的理念已成为未来的主要方向

在城市群或都市圈的实践中,中心城市或核心城市具有不可替代的作用。但目前就实际情况来看,多数省份只重视发展省会城市的单核畸形发展正成为一个值得关注的问题。2020年4月10日总书记在中央财经委员会第七次会议上发表重要讲话,2020年11月1日《求是》杂志发表题为“国家中长期经济社会发展战略若干重大问题”的文章,就上述问题明确提出(1)推动城市组团式发展,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构;(2)中西部有条件的省区,要有意识地培育多个中心城市,避免“一市独大”的弊端。

目前我国部分省份的双核或多核理念已经得到很好的贯彻,如广东的广州和深圳、浙江的杭州和宁波、福建的福州和厦门、山东的济南和青岛、辽宁的沈阳和大连;江苏的苏州、无锡、南京和常州等等。但更多的情况是,多数省份只有省会城市能拿的出手,如湖北的武汉、湖南的长沙、四川的成都、陕西的西安、河南的郑州以及安徽的合肥,而另一省份甚至连省会城市都拿不出手。

特别是从今年前三季度的数据来看,主要城市排名再次重新洗牌,如广州被重庆超过、天津被南京超过、无锡被青岛超过、郑州被长沙超过等等。

3、19个国家城市群:覆盖范围最大的跨省经济区域

都市圈是被城市群更小的内涵,如长三角城市群中还包括宁波都市圈、杭州都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈等等。但是都市圈和城市群都很重要,如十四五规划明确提出“发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈”。

国家“十三五”规划确定了长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、哈长城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、山西中部城市群、关中平原城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群等19个城市群。

根据我们的统计,最近两届政府除规划《京津冀协同发展规划纲要》、设立河北雄安新区、《长江三角洲城市群发展规划》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》外,还在传统经济区的基础上不断丰富其内涵(如设立综合保税区、特色产业园、自由贸易区等等)。而诸如北部湾经济区、关中-天水经济区、成渝经济区、中原经济区、海峡西岸经济区等均由前任政府推动,且之前的长三角经济区和皖江城经济区、珠三角经济区也正被长江三角洲区域一体化和粤港澳大湾区所取代。同时就像大城市逐渐吸纳中小城市一样,小的城市群也慢慢会被大城市群而吸纳。

4、国家区域经济战略的实施需要借助于“两新一重”的推进

国家区域经济战略的实施需要借助于“两新一重”(新基建,新城镇,交通、水利等重大工程建设)的持续推进,都市圈和城市群的扩大有助于拓宽投资空间,而“两新一重”的核心仍然是以基建为主,后续基建的重要性不仅没有下降,反而还会进一步上升。应该说今年以来,从中央到地方都在以“两新一重”为抓手,抓紧推进和储备重大投资项目,这一局面有望在未来五年一直延续。

(1)2020年3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号),即试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。该政策实际上大大缩短了企业拿地的审批时间,并提高土地的流动速度,正是为国家区域经济战略做准备。

(2)提高地方政府专项债资金用作项目资本金的比例(降低项目自身的资本金要求)、同时降低基建项目自身的资本金比例(提高项目资本金来源),二者均是为了加大投资力度,推动经济增长。

2020年3月23日,2020年专项债资金用于项目资本金的规模占各省份专项债规模的比例由20%提升至25%。2020年4月3日的国务院新闻发布会财政部领导也明确将提高专项债资金用于符合条件的重大项目资本金的比例。

(3)2020年4月30日,证监会与发改委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》、证监会于2020年8月7日发布了《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》。

(4)2020年5月29日,国家发改委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(发改规划〔2020〕831号),2020年6月24日国家发改委表示正陆续制定相关配套支持文件,对新型城镇化进行全面布局。

二、中国国家区域经济战略的历史推进简述

(一)基本内涵

基本经济区、城市群、大都市带、都市圈等概念均是城市化进程中的一部分,即由传统的地域经济、省域经济向区域经济、跨省级区域以及城市群转变。所谓城市群,即在特定的地域范围内,以数个较大、较发达城市作为核心,借助交通网络、信息网络,共同构筑的城市集合体。

1、1935年,民国经济学家冀朝鼎先生在《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》一书中,首次提出了“基本经济区”的概念,其在文中指出“中国历史上的每一个时期,有一些地区总是比其他地区受到更多的重视。这种受到特殊重视的地区,是在牺牲其他地区利益的条件下发展起来的,这种地区就是统治者想要建立和维护的所谓基本经济区”。

2、1957年,法国地理学家Gottmann提出了“大都市带”理论,其认为“在一个城市的发展过程中,会带动周边区域,并同几个规模相近、地域相邻的城市,共同组成区域中心、呈组团式或块状分布的都市群,多个都市群又会形成一个大都市带”。这一概念在实践中被多个经济体采用,如果美国和日本等等。

3、改革开放以后,城市群的内涵与发展理念亦被中国所逐渐接受和采纳。

(二)中国走的是帕累托渐进式道路

帕累托改进是指向最优不断靠拢的过程中,在兼顾公平的同时效率也可以不断得到提高,最终达到帕累托最优的状态,这一过程便是帕累托改进。事实上我国的改革开放和经济发展进程本身就是一个不断试错的帕累托改进过程,既有传承亦有创新,主要经济区数量不断增加、范围逐步扩容、内涵逐渐丰富、层次缓慢提升、承载的使命愈发突出,各种“区”的区域地理概念亦不断涌现。

1、中国的区域经济战略主要服务于城镇化过程的推进,期间主要的思路是“控制大城市、积极发展中小城市和小城市”,但随即引起的大城市病也越来越明显,地区间的差异以及一些中小城市和小城市面临的发展困境也越来越突出。2006年《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群推进作为城镇化的主体形态”,2008年后,一些城市群规划正式进入中央决策议程,2014年进一步明确将城市群作为城镇化的主导和基调。

2、事实上改革开放之初,国内对经济建设和改革开放的路径和模式意见无法统一,难以在全国统一推动,因此才考虑在不同的地方专门划定特定的区域进行试点,其中便包括最早的经济特区,以及后来的沿海开放城市和沿海经济开放区,并在此基础上不断建立各种经开区和高新区。

3、在过去三十余年的时间里,我国经济特区由4个、5个延伸至目前的7个,这是经济特区模式取得成功后的自然选择。同时上个世纪九十年代以来,我国还陆续设立了国家级经开区、国家级高新区以及国家级新区,来复制经济特区模式,截止目前,国家级经开区达到219家、国家级高新区达到169家,国家级新区也达到19家。

4、新世纪以来,我国上述经济功能区范围不断扩容,数量也不断增加,具体包括19个跨省的国家级城市群、7个经济特区、1个社会主义先行示范区、19个国家级新区、12个国家综合配套改革试验区、7个国家金融综合改革试验区,以及219个国家级经开区、169个国家级高新区、29个国家自主创新示范区、21个自由贸易试验区、17个边境经济合作区、2个国家农业高新技术产业示范区等经济功能区。其中,经济功能区为一级政府的派出机构,多为副厅建制(省会、副省级城市等为正厅级)。

当然各个“区”之间并不是相互排斥的,具有一定的融合性。其中,国家级新区为行政区划的一种调整方式,更多考虑区域带动;经济特区和综合改革试验区为局部试点的典型代表,只不过后者试点的对象更明确更具有针对性;高新区主要聚焦于产业发展规律,特指高新技术产业;经开区则主要聚焦于产业发展规律和区域发展规律,发挥产业的集聚优势。

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三、我国三十年以来主要经济“区”的全面梳理

(一)7个经济特区(始于1980年代)

1、经济特区最初只是一片很小的地域范围,在我国对外经济交往经验较为匮乏、国内法律体系不健全的形势下,仅承担我国对外开放窗口的职能,也即通过赋予经济特区更为灵活开放的政策优惠(如土地和税收等)和财政自主权(某种程度上类似贸易自由港)来吸引外商投资、鼓励出口、吸收外汇。因此我国经济特区最初被称为“出口特区”。

1979年7月,深圳、珠海、汕头和厦门四地试办出口特区,短暂的试办时间内便取得斐然的成绩,1980年5月这四个特区纷纷升级为经济特区。

2、目前我国已设立7大经济特区,其中最具开放性的大广东地区占了4个(即深圳、珠海、汕头、海南),其背后的推动因素为深圳与香港相邻、珠海与澳门相邻、汕头华侨较为集中、海南岛与东南亚相邻。另外三个经济特区别为厦门(与台湾相邻)、新疆的喀什和霍尔果斯(响应西部大开发的国家战略)。

具体来看,深圳和珠海均为1980年8月批复,厦门为1980年10月批复,汕头为1981年10月批复,海南为1988年4月脱离广东而设立获批,新疆的喀什和霍尔果斯则均为2010年5月批复。

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(二)19个国家级新区(始于1990年代)

所谓国家级新区,是指承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区,一些行政级别通常为副部级(其余为厅级)。

1、我国目前共有19个国家级新区,此外还有武汉长江新区、合肥滨湖新区、郑州郑东新区、南宁五象新区、乌鲁木齐新区、沈阳沈北新区、石家庄正定新区以及唐山曹妃甸新区正处于申报国家级新区的进程中。

2、相较于经济特区,国家级新区的问世则始于邓小平南巡后,1992年10月上海浦东新区成立,而天津滨海新区在2005年10月也才正式升格为国家级新区,其余17个新区均新设于2010年之后。

3、2005年4月15日,国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部等四部委联合发布关于国家新区的具体规范文件,即《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》(发改地区(2015)778号),此后我国新设了江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、赣江新区和雄安新区等七大新区。

(三)被称为“新特区”的12个国家综合配套改革试验区(始于2005年)

2019年5月10日,国家发改委发布了《2019年国家综合配套改革试验区重点任务》,再一次聚焦12家已成立的国家综合配套改革试验区。所谓国家综合配套改革试验区,除具有经开区、经济特区的内涵外,其关键词主要在于“综合”和“配套”两个字上,这也是国家综合配套改革试验区被称为“新特区”的重要原因。具体来看,“综合”体现为涉及到社会经济生活的方方面面,和具体的农改区、金改区有明显的区别;而“配套”则体现为服务于区域大战略,如上海和天津分别服务于长三角一体化和京津冀一体化国家发展战略、深圳则服务于粤港澳大湾区和深圳特色社会主义先行示范区建设等。

2005年6月,国务院常务会议批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点,正式拉开国家综合配套改革试验区的大幕。截止目前我国共有12家国家综合配套改革试验区,但其承载功能有所不同。

(四)经济功能区(国家级经开区和高新区、自由贸易区等国家产业园区)

国家级经开区、国家级高新区以及自由贸易区等经济区不属于真正意义上的行政区域,只是经济功能区,一般不设置党委和政府,相当于是一级政府的派出机构,但一般均属高配,即由当地政府的副手担任。

1、219个国家级经济技术开发区(始于1984年):自贸区的依托平台

(1)国家经开区始于1984年,是在借鉴经济特区成功经验的基础上新设的一类功能经济区,1984年我国在沿海设立了14家首批国家级经开区,到目前有219家,其中东部107家、中部63家、西部49家。

(2)从具体文件来看,国务院分别于2014年10月30日印发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔2014〕54号)、2016年3月16日印发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》(国办发〔2016〕14号)、2019年5月28日印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔2019〕11号)等政策文件以支持国家经开区的发展。

(3)据统计,目前我国219家国家级经开区2018年实现GDP10.2万亿元,占全国的11.3%,同比增速高达13.90%;财政收入占全国的10.60%,实际利用外资规模占全国的20.40%,进出口总额占全国的20.30%。

(4)国家经开区是自贸试验区的实验平台,目前我国18个自由贸易试验区均是依托于国家经开区。

(5)国家级经开区和高新区均属于国家产业园区且人事管理均归地方,但国家级经开区归口商务部管理(更侧重传统制造业和加工业)、国家级高新区则归口科技部管理(更侧重于高新技术企业)。

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2、162个国家高新技术开发和29个国家自主创新示范区

2019年9月5日,国务院批复江西南昌、新余、景德镇、鹰潭、抚州、吉安、赣州等7个高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区。这意味着目前我国国家高新区将从169个减少至162个,而国家自主创新示范区则将从22个升至29个。

(1)国家高新区的诞生肩负着“发展高科技、实现产业化”的使命。1988年我国第一家国家高新区,也即北京市新技术产业开发试验区成立,随后于1991年和1992年国务院两次集中批复了51家国家级高新区,2012年以来批复进程有所加快。

(2)经过30余年的发展,目前国家高新区的数量已增至155家,根据国家十三五规划,在十三五末,国家高新区数量将会达到240家左右,这意味着后续国家高新区的数量还将进一步增加。

(3)过去三十余年里,我国国家级高新区实现了全国GDP的12%,国家高新区企业研发经费支出与园区GDP的比例为7.09%,远远高于全国2.12%的平均水平,其研发投入规模占全国的比例也达到47.10%,同时国家高新区还聚集了4.6万多家高新技术企业(占全国的40%附近)、125家独角兽企业(占全国的76.20%),产生了汉字激光照排系统、超级计算机、中文搜索引擎、集成电路器件工艺、高铁运行控制、5G移动通信、人工智能芯片等一大批关键核心技术。

(4)现阶段,国家高新区承载着贯彻落实《国家创新驱动发展规划纲要》、《国家中长期科技和技术发展规模纲要(2006-2020)》、《“十三五”国家科技创新规划》、《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》、对接中国制造2025等历史使命,正在全方位打造高科技园区并推进跨境产业链布局。当然这里面也有一定分工,即东部国家高新区更注重原始创新和集成创新能力的提高,中西部国家高新区则更注重加快先进适用技术推广和应用。

(5)多数国家级高新区主要以战略新兴产业为主,但也有例外,如内蒙古金山高新区、四川攀枝花高新区、福建三明高新区、陕西榆林高新区和广东汕头高新区以石油化工、钢铁工业等传统产业为主。

(6)国家自主创新示范区是在国家高新区基础上的进一步升华,即在股权激励、科技金融改革创新、国家科技重大专项项目、支持新型产业组织参与国家重大科技项目、创新企业税收政策等方面进行先行先试,以打造高质量的高科技园区。

3、21个自由贸易试验区与自由贸易港(始于2013年)

2020年9月21日,国务院发布《关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》(国发(2020)10号),提出设立北京、湖南、安徽自贸区,扩展浙江自贸区区域。事实上刚在一年以前的2019年8月26日,国务院同样批复了山东、江苏、广西、河北、云南和黑龙江6个自贸区,意味着2019年下半年以来,我国自贸区的数量先后由12个增至18个和21个,如此密集的数量和区域扩容足以彰显自贸区的战略地位。

(1)我国自贸区始于2013年,2013年8月国务院正式批准设立中国(上海)自贸区,并在中央的着力促成之下,突破层层阻力,于当年9月挂牌成立,正式拉开了自贸区成为中国经济新试验田的序幕。不过早在2007年的十七大报告中,自贸区便已经被提升为国家战略;十八大和十八届三中全会则分别提出“要加快实施自由贸易区战略”和“要以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络”;十九大和十九届四中全会更是明确提出“将赋予自由贸易试验区更大改革自主权,并探索建立自由贸易港”和“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。

(2)自贸区的前身是商品可以自由流动的关税隔离区,其沿海自贸区的后续发展方向则是参照中国香港和新加坡模式的自由贸易港,也即允许境外货币、资金自由进出的港口区,且进出港区的全部或大部分货物免征关税,并准许在自由港内,开展货物、服务及资本的自由活动。

(3)我国目前拥有21个自贸区,且规划面积大都在120公里左右。从设立进程上来看,这21个自贸区相继分别于2013年(上海)、2015年(3个)、2017年(7个)、2018年(海南)、2019年(6个)以及2020年(3个)设立。目前东北仅余吉林、中部仅余山西和江西以及西部仅余贵州、甘肃、宁夏、青海、西藏、内蒙古、新疆等等10个地区未设立自贸区。

(4)2018年4月,总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布,中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。2018年10月国务院便发布《关于同意设立中国(海南)自由贸易试验区的批复》,2018年11月国务院印发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》

很显然,自由贸易试验区的下一步是自由贸易港,也即允许境外货币、资金自由进出的港口区,且进出港区的全部或大部分货物免征关税,并准许在自由港内,开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。目前新加坡和中国香港均实施自由港政策。

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(五)7个国家级金融综合改革试验区和17个边境经济合作区

目前我国还有7个国家级金融综合改革试验区,且主要诞生于2012-2016年。这7个国家级金融综合改革试验区,有专门针对地方金融、民间资本、金融风险的温州金改区,亦有专门针对城市金融、农村金融、城乡统筹的珠三角金改区。此外,还有专门针对普惠金融的河南兰考金改区和针对财富金融的青岛金改区,以及针对跨境金融的滇桂沿边金改区。

另外我国还有17个边境经济合作区,主要集中于内蒙古、广西和东北三省。

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四、两大国家经济区域:粤港澳大湾区与长三角城市群全方位比较

2019年2月18日和2019年12月1日中共中央、国务院联合发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》与《粤港澳大湾区发展规划纲要》是顶层设计文件(前后相差近10个月),而2020年2月14日与2020年5月14日一行两会一局分别发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》(银发〔2020〕95号)、《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》(银发(2020)46号)是配套金融政策支持文件,这两分文件前后仅相差3个月。

(一)现状对比

长三角、粤港澳、京津冀是中国前三大经济区或者说城市群,但相对而言前两大经济区较为活跃。以2019年底的数据为例,

1、长江三角洲城市群横跨上海、浙江、江苏和安徽等三省一市,共26个城市(浙江8个、江苏9个和安徽8个);粤港澳大湾区则拥有香港、澳门和广东9个市共11个城市。

2、长江三角洲城市群、粤港澳大湾区分别以全国2.16%和0.59%的面积、全国11.11%和5.19%的人口分别创造了全国19.92%和11.74%的经济总量,而在人均GDP上也均突破1万美元大关(长三角和粤港澳分别为13万元和16万元)。

3、长江三角洲城市群和粤港澳大湾区的上市公司数目分别为1033家和561家,占全部上市公司数量的26.89%和14.60%。

4、长江三角洲城市群中,除滁州、铜陵、池州、安庆和宣城等安徽七个城市的人均GDP没有突破1万美元大关外,其余21个城市均已突破;相较之下,粤港澳大湾区的11个城市中,江门和肇庆两个城市的人均GDP也尚没有突破1万美元大关。

5、长江三角洲城市群中,经济总量从高到低依次为上海、苏州、杭州、南京、宁波、无锡、合肥、南通、常州、绍兴、扬州等地,人均GDP从高到底则依次为无锡、苏州、南京、常州、杭州、镇江、上海、宁波、嘉兴、扬州等地。

6、粤港澳大湾区中,经济总量从高到低依次为深圳、香港、广州、佛山、东莞、澳门、惠州、中山、江门、珠海和肇庆等地,人均GDP从高到低则依次为澳门、香港、深圳、广州、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门和肇庆等地。

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(二)战略目标对比

2016年5月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中期目标展望至2020年,远期目标展望至2030年,目前中期目标的任务已基本完成。由于一个新的五年即将开始,2019年12月1日发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则进一步将中长期目标和远期目标分别定在2025年和2035年。

粤港澳大湾区的中期目标和远期目标分别展望至2022年和2035年,但没有具体量化标准,其目标是建成国际一流湾区。

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(三)战略定位对比

长三角城市群和粤港澳大湾区分别有5个战略定位,整体表述上有异曲同工之妙,如两大经济区均提出要建设成具有全球影响力的国际科技创新中心、现代服务和制造业中心以及新兴产业产业的重要策源地。

具体来看,长江三角洲区域更为注重解决国内跨区域的经济发展问题,并寄希望长三角能够在解决区域差距的同时释放增长潜力,打造中国经济增长新的动力极。其中长三角城市群主要以上海、上海自由贸易试验区、浦东新区为中心,并辅以建立上海自由贸易港等提高对外开放力度。而粤港澳大湾区则通过港澳自由经济体为契机,充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等平台的引领作用,加大对外开放力度。因此基本可以判断,长三角区域更多将目光聚焦在国内,而粤港澳大湾区则将目光更多聚焦在跨境领域,以打通港澳地区与境内在经济金融体系领域的隔阂。

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(四)主要城市或区域定位对比

长三角城市群涉及到26个城市,粤港澳大湾区涉及到9个城市。

1、长三角城市群:构建“一核五圈四带”的网络化空间布局

即以上海为中心,推动宁波都市圈、杭州都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈发展,形成沿海发展带、沪杭金发展带、沿江发展带以及沪宁合甬发展带都发展区域,并进一步辐射安徽西部与北部、河南、山东、湖北、江西、福建等五省,带动长江中下游协同发展。其中,南京都市圈包括南京、镇江、扬州;杭州都市圈包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴;合肥都市圈包括合肥、芜湖、马鞍山;宁波都市圈包括宁波、舟山、台州。

2、粤港澳大湾区:构建极点带动、轴带支撑的网络化空间布局

即发挥香港-深圳、广州-佛山(广佛同城化)、澳门-珠海的引领带动作用,以高速铁路、城际铁路、高等级公路、港口群、机场群为依托构建区域经济发展轴带,并以此带动泛珠三角区域发展,促进泛珠三角地区要素流动和产业转型。

与此同时,通过沿海铁路、高等级公路和重要港口实现粤港澳大湾区与海峡西岸城市群和北部湾城市群联动发展,通过高铁、干线铁路和高速公路等交通要道深化大湾区与中南地区和长江中游地区的合作交流,加强对西南地区的辐射带动作用。

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(五)重点发展产业对比

根据规划纲要,长三角区域一体化主要从十大领域来发展制造业集群、十大重点领域打造龙头企业、八大领域培育未来产业、九大服务业领域打造高端服务业。粤港澳大湾区则重点从装备制造业、电子制造业、智能制造业以及其他优势产业入手来突出先进制造业的范围,与此同时,还提出了4类新支柱产业、10类重大产业项目、5类战略新兴重大工程、海洋经济以及其它5类相关产业等。

需要指出的是,除以上产业外,基础设施建设无疑将在两大经济区的发展中起到重要的枢纽作用,如城际轨道、港口配套、航道与疏通铁路、公路、机场建设与改建等所带动的交通、通信、电气、管道等等方面,这也意味着未来五年将会有庞大的基建融资需求在路上慢慢走来。

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(六)金融领域定位对比

1、粤港澳大湾区:致力于构建融通互联的跨境金融体系

粤港澳大湾区规划纲要还特别提出了现代金融服务业的发展思路。未来我们将会看到除股票与债券可以实现跨境投资、交易之外,还将有更多的跨境产品被相继被推出,例如,跨境基金、跨境理财产品、跨境信托等跨境资管产品。此外,诸多金融机构、企业与个人的资金、产品流通预计后续也可以通过在粤港澳大湾区内设立机构等方式打通境内外。

事实上近期一些金融机构对此已经有所表示,例如中国银行将在大湾区推出个人客户“服务通”,恒生银行将在大湾区拓展跨境财富管理,并计划与恒生前海基金更多的合作。

(1)支持粤港澳保险机构合作开发创新型跨境机动车保险和跨境医疗保险产品,支持内地与香港、澳门保险机构开展跨境人民币再保险业务。

(2)大湾区内的银行可开展跨境人民币拆借、人民币即远期外汇交易、人民币相关衍生品以及理财产品交叉代销业务。

(3)大湾区内的企业可跨境发行人民币债券。

(4)不断完善沪港通、深港通与债券通,扩大香港与内地(不局限于大湾区)居民、机构的跨境投资空间,推动大湾区内基金、保险等金融产品的跨境交易,建立资金和产品互通机制。

(5)支持香港机构投资者在大湾区募集人民币资金投资香港资本市场、投资境内私募股权投资基金和创业投资基金。

(6)支持香港开发更多离岸人民币、大宗商品及其他风险管理工具。

(7)支持港澳银行与保险机构在深圳前海、广州南沙、珠海横琴设立经营机构,广州将设立创新型期货交易所、粤港澳大湾区商业银行、建设国地金融岛等等。

(8)建立粤港澳大湾区金融监管协调机制。

基于以上分析,我们认为粤港澳大湾区不仅仅是国家战略层面设计、中央高层着力推动,还蕴育着巨大的发展机遇,特别是在粤港澳大湾区为主导的跨境金融圈、横跨三地的港口物流、融通互联的基础设施建设、着力打造的科技金融与绿色金融等方面,将会体现得愈发明显。与此同时,考虑到对粤港澳大湾区所联动的海西城市群、北部湾城市群、东南亚等泛珠三角地带的前景展望以及对台湾地区的感召意义,大湾区的诸多政策将非常值得期待。

2、长三角区域一体化:致力于以金融撬动资源、服务于区域发展战略

相较于粤港澳大湾区金融资源的分散化(港澳广深均有发展金融业的基础且有一定侧重),长三角的金融资源则较为集中于上海,且长三角区域一体化的金融举措多是为了平衡区域发展差距、从金融撬动资源的视角来服务于长三角区域一体化战略。关于金融领域的举措,我们梳理以下几个要点:

(1)简化优质企业跨境人民币业务办理流程,探索区内资本自由流入流出和自由兑换。支持区内企业开展跨境金融活动,同时支持金融机构为区内企业提供跨境金融服务。

(2)逐步放宽银行业外资市场准入。

(3)加大交易所债券市场对外开放,支持境外机构在交易所发行人民币债券,引入境外机构投资者直接投资交易所债券,研究推进基于沪港通的债券市场互联互通。依法合规扩大发行企业债券、绿色债券、自贸区债券、双创债券。

(4)积极引进境外专业服务行业(如国际资产管理机构等),有序推进服务贸易创新发展试点,完善跨境交付、境外消费、自然人模式下服务贸易准入制度。

(5)联合共建金融风险监测防控体系,共同防范化解区域金融风险(要注意镇江等长三角区域中的一些城市地方政府债务压力较大),这一举措一定程度上可以达到缓释风险的目的。

(6)鼓励地方政府联合设立长三角一体化发展投资专项资金,主要用于重大基础设施建设、生态经济发展、盘活存量低效用地等投入。

(7)支持符合监管政策的地方法人银行在上海设立营运中心。考虑到长三角区域的江苏银行、南京银行、宁波银行、杭州银行、宁波通商银行等已经在上海设立了资金营运中心,这一举措也意味着其它地方性银行应也可以在上海设立资金营运中心。

(七)配套金融政策

1、粤港澳大湾区

(1)2020年4月17日一行两会一局联合发布了《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》(银发(2020)95号),在跨境贸易和投资便利化、深化内地与港澳金融合作、推进金融市场和金融基础设施互联互通、提升金融服务创新水平、切实防范跨境金融风险等5个方面部署了26项金融改革创新工作。

(2)95号文提出开展港澳居民代理见证开立个人Ⅱ、Ⅲ类银行结算账户试点,近期央行正组织开展代理见证开户开设试点(即港澳居民可以在本地试点银行便捷开立内地个人的二类、三类银行帐户)等等。

(3)2020年6月29日,央行会同港澳金管局在粤港澳大湾区开展“跨境理财通”业务试点。

(4)央行与国家外管局亦在进一步完善本外币合一跨境资金池试点业务方案,后续将在粤港澳大湾区试点。

(5)银保监会支持粤港澳保险机构合作开发跨境车险产品和跨境医疗险产品,积极推动粤港澳三地保险机构互相提供跨境机动车投保便利。例如,2020年11月11日,银保监会发布《关于推进粤港澳大湾区人身保险产品有关工作的通知》(银保监办便函(2020)1481号),拟在大湾区推出人身保险产品。

(6)银保监会支持广州南沙发展航运金融、科技金融、飞机船舶租赁等特色金融,目前已有金融租赁公司通过在南沙自贸区设立项目公司的方式开展飞机租赁业务、船舶租赁业务。

(7)银保监会研究探索在广州自贸区设立粤港澳大湾区商业银行、保险服务中心,积极研究在CEPA框架下设立保险售后服务机构。

(8)此外,95号文还明确了以下几个要点:

第一,扩大跨境资产转让业务试点(贸易融资资产转让);

第二,推进合格境内有限合伙人(QDLP)和合格境内投资企业(QDIE)试点并对QFLP、QDLP/QDIE试点实施宏观审慎管理;

第三,试点证券期货经营机构跨境业务;

第四,支持粤港澳大湾区内地非投资性企业开展股权投资试点并试点企业按照实际投资规模将资金直接划入被投资企业;

第五,开展碳排放交易外汇试点。

第六,拓宽粤港澳大湾区内地银行等金融机构的业务范围,如直接向港澳地区的机构或项目发放跨境贷款;为已购买港澳地区保险产品的内地居民提供理赔、续保、退保等跨境资金汇兑服务;直接向港澳居民销售理财产品;开展港澳居民代理见证开立个人Ⅱ、Ⅲ类银行结算账户试点。

第七,拓宽港澳机构在粤港澳大湾区的业务范围,具体包括支持港澳地区在内地的分支机构为粤港澳大湾区建设提供跨境贷款服务(与前面境内银行提供的跨境贷款相对应);支持港澳保险公司依法取得RQFII、QFII资格,为粤港澳大湾区建设提供融资支持;允许港澳机构投资者通过QFLP参与投资粤港澳大湾区内地私募股权投资基金和创业投资企业(基金);港澳私募基金参与粤港澳大湾区创新型企业融资,鼓励符合条件的创新型企业赴港澳融资、上市;支持港澳金融机构和非金融企业在内地发行金融债券、公司债券和债务融资工具,逐步拓宽发行主体范围、境内发行工具类型和币种等;支持广东地方法人金融机构在香港、澳门发行绿色金融债券及其他绿色金融产品;支持粤港澳大湾区内地居民通过港澳银行购买港澳银行销售的理财产品。

第八,明确支持港澳银行等金融机构在粤港澳大湾区内地设立分支机构,具体包括:支持银行通过新设法人机构、分支机构、专营机构等方式在粤港澳大湾区拓展业务。支持境外银行在粤港澳大湾区内地同时设立分行和子行;支持商业银行在粤港澳大湾区内地发起设立不设外资持股比例上限的金融资产投资公司和理财公司;鼓励外资在粤港澳大湾区内地投资入股信托公司等金融机构;支持在粤港澳大湾区内地依法有序设立外资控股的证券公司、基金管理公司、期货公司,并扩大合资券商业务范围;支持在粤港澳大湾区内地设立外资控股的人身险公司、外资保险集团、再保险机构、保险代理和保险公估公司。

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2、长三角城市群

2020年2月14日,一行两会一局和上海市政府联合发布《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》(银发〔2020〕46号),在诸多政策层面给予了倾斜。事实上不仅仅是理财子公司,监管部门对以上海为中心的长江经济带区域(特别是长三角区域)在诸多政策方面倾斜较为明显。例如除探索建立长三角跨省(市)联合授信机制外,银保监会还召开了两场会议,2019年12月26日银保监会召开推动长江经济带发展专题会议以及2019年12月26日银保监会召开推动长三角一体化发展专题会议。

(1)跨境资本流动层面与粤港澳大湾区基本是一致的。例如,直接办理外商直接投资、跨境融资和境外上市等业务下的跨境人民币收入在境内支付使用;探索取消外商直接投资人民币资本金专用账户;探索开展按需兑换的本外币合一跨境资金池试点;开展境内贸易融资资产跨境转让业务;研究推出人民币利率期权,丰富外汇期权等产品类型。

(2)多以放宽或鼓励机构设立为主,具体来看主要体现在:

第一,关于理财子公司,分别包括试点符合条件的商业银行理财子公司在上海设立专业子公司,投资临港新片区和长三角的重点建设项目股权和未上市企业股权;支持符合条件的商业银行在上海设立理财子公司;试点外资机构与大型银行在上海合资设立理财公司;支持商业银行和银行理财子公司选择符合条件的、注册地在上海的资产管理机构作为理财投资合作机构。

第二,推动商业银行在上海成立金融资产投资公司(AIC),并试点AIC在上海成立专业子公司(开展企业重组、股权投资、直接投资等业务)。

第三,支持金融机构和大型科技公司在上海成立金融科技公司。

第四,支持外资机构设立或控股证券经营机构、基金管理公司在上海落地。推进人身险外资股比限制从51%提高至100%在上海率先落地。

第五,对境外金融机构在上海投资设立、参股养老金管理公司的申请,成熟一家、批准一家。

第六,鼓励保险资产管理公司在上海设立专业资产管理子公司。试点保险资产管理公司参股境外资产管理机构等在上海设立的理财公司。探索保险资金依托上海相关交易所试点投资黄金、石油等大宗商品。

第七,支持符合条件的非金融企业集团在上海设立金融控股公司。

第八,鼓励跨国公司在上海设立全球或区域资金管理中心等总部型机构。跨国公司在上海设立的资金管理中心,经批准可进入银行间外汇市场交易。

第九,允许在上海自贸试验区注册的融资租赁母公司和子公司共享外债额度。

五、附件

(一)附表1:国家区域经济主要政策信息汇总表

国家区域经济战略手册(2020年版)

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(二)附表2:我国主要城市群汇总表

国家区域经济战略手册(2020年版)

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(三)附表3:12个国家综合配套改革试验区

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(四)附表4:219个国家级经开区汇总表

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(五)附表5:162个国家级高新区

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(六)附表6:29个国家自主创新示范区

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